中国媒体乱象的根源就在这篇论文里！ 论文解析

　　为什么一篇普通的论文能够起这么大的标题？别怀疑，它还真当得上。包括它指出的问题，目前可以说是我们在解答中国各种媒体乱象时候必须要用到的武器。而胡正荣老师，正是研究这个问题的最著名的学者。

　　一元体制二元运作这么坏吗？还真的是。举个例子，以前在很多县级甚至市级的电视台编导，除了拍节目，还有拉广告的任务，广告量不到位，工资就只能折半发。你可能会疑惑，作为媒体人，怎么能拉广告呢？

　　可是，对这些电视台来说，已经到了不拉广告活不下去的地步——作为国有事业单位，盈利方式是单一的。可事实上又要自负盈亏（尽管也有一点补贴，但根本不够）。不拉又那怎么办呢？在最严重的00年代，很多基层电视台、报纸刊登低俗、虚假广告成风，甚至酿成了巨大的社会风波。

　　这其实就是这篇文章说的问题的缩影：一元体制二元运作的一元，也就是国有性质，固然保证了媒介的基本属性。可是也限制了媒体的发展，媒体参与市场竞争本身天经地义，可是规则的束缚却像让他们绑着双脚跟人跑步。最基本的一点，整合并购就很难，这还怎么跟人竞争呢？

　　而市场化运营，看起来让媒体有了自我造血的可能，但是刚刚说了媒体规则所限又不能有很多的盈利渠道。因此这种造血最后往往沦为不择手段地增加广告、有偿新闻，等等。而这些，正是我们看到的很多媒介乱象。

　　今天我们做大题，中国媒体乱象的题目非常多，我们一定要用到这篇文章里面的知识！

　　与其他近几年流行的热点类知识点不同，今天给大家推送的知识点虽然是最基础的但也是最最最重要的——即我国媒介规制变迁的相关问题。在梳理我国媒介规制的变迁历程中，中国媒体问题的根源及“一元体制二元运作”的成因和表现形式也逐渐清晰。

　　一般来说，对媒介规制相关知识点的考核都是较为宏观的，主要以论述题的方式出现，且这一知识点在论述题中多充当背景知识或答题角度等角色。

　　如“从媒介体制角度比较电视和网络视频节目的区别和联系”（北京大学新闻与传播学硕2018年专业二公共题第4题），再如“请论述中国新闻传播业在发展变迁中所受的政治控制和影响”（清华大学新闻学2016年考研真题）等。

　　当然，也有针对媒介规制中的一些细致的知识点进行考察，如“简述‘四级办’管理体制对中国广播电视媒体发展”（四川大学2017年简答题），或者直接让你“论述新时代下我国媒介规制变迁的主要特征”（陕西师范大学2018年论述题）。

　　总之，将媒介规制的知识点烂熟于心，能够让我们对各种媒介存在的问题既知其然更知其所以然，所以同学们对这个知识点切不可掉以轻心！

　　1983年中共中央（1983）37号文件确定了“四级办台”的事业建设体制，形成了行政区域化的广播电视发展格局；

　　1996年中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》以及1997年广播电影电视部据此下发的相关文件提出了“三台合一，局台合一”的广播电视机构合并模式，并对报刊治散治乱；

　　1999年国务院办公厅82号文件提出了“四级变两级”的广播电视改革体制，即在三台合一的基础上，推进地（市）、省级无线电视台和有线电视台的合并，同时提出在省、自治区、直辖市内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。

　　（1）从“四级办台”到“三台合一，四级变两级”等都是一种行政命令式的变化；

　　综上所述，这个阶段的规制带有浓厚的计划经济色彩，政府直接决定媒介机构的多少、媒介的经营范围，而不是通过市场竞争进行自然地优化组合；政府撮合具有行政区域化的集团，行政权与经营权一体化，政府调整的是媒介的组织机构等事业性结构。政府在办事业，成了媒介经济活动的主体。

　　2.第二阶段，以规制市场主体的经济活动为主（从2001年到2002年）。

　　2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办17号文件），这是我国政府全方位深化媒介改革的一个重要文件。提出要以资本和业务为纽带组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团，并要以结构调整为主线对媒介业的组织结构、资本结构等进行全面调整。而且允许媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资股份等形式募集资金。广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下，可以吸纳国外和国内非国有资金，同时允许经营性资产可以上市。

　　从以上内容可以看出，其一，政府从经济活动主体开始转变为政策、条例等的制定者与监督者，媒介机构的市场主体性开始显现。其二，媒介集团特别是广播影视集团实行的是在党委（党组）领导下的管委会负责制，属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体。

　　总的说来，这一阶段我国媒介规制的改革已上升到了对真正的市场主体进行规制，可以说是具有市场经济意义上的规则变迁。

　　2003年中共中央办公厅21号文件提出了要全面深化文化产业体制改革，之后国家广播电影电视总局、新闻出版总署分别下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》《新闻出版体制改革试点工作实施方案》、44号令等文件，昭示着我国媒介规制变迁步入了一个新的阶段。

　　首先，将媒介业按资源属性的不同分为公益性事业和经营性产业两类，将除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目和专业报刊出版等经营性资源从现在的事业体制中分离出来，按现代产权和企业制度组建公司，实行所有权与经营权分离，并推进经营性资源的区域整合和跨地区经营。

　　其次，全面放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营，可以组建节目制作合营公司，步入了资本化的历程。

　　最后，在2003年正式实施的《出版市场管理规定》首次允许民营企业拥有报刊总发行权，7月国家新闻出版总署出台新规定，对报刊进行中央党政部门和地方报刊进行治理，实行管办分离、取消摊派、停办市县所办的报纸等措施。

　　这就是所谓的“中国报业引入生死机制”，但这种让媒介破产的做法仍是一种行政分配而非市场调节。

　　在过去的20多年，我国媒介规制发生了许多变化，但由于媒介制度没有发生根本性变革，没有与市场经济相适应的制度的保障，媒介政策和规制的实施及其效果往往不尽人意。因此我国媒介规制的实施及其效果存在着诸多矛盾与问题，主要表现在两方面：

　　首先，既要维护国有媒体的主导地位，又要充分运用市场机制来推进整个媒介产业集约化、规模化发展。

　　市场与行政力量的结合只会形成新的垄断，因为政府保护下的主流国有媒介占据了最优势的社会资源，而民营媒介经营企业、边缘媒介（如西部媒介）日益失去了生存空间和能力。

　　在现实媒介实践中，会出现政策实施时的公权滥用，某些领导的批示与高于一切，使得媒介机构在执行政策时陷入两难境遇，从媒介的职责上讲要为公众服务，但从维护媒介的利益上讲又要听从于某种特权阶层。而人的本质往往是谋求自身利益的最大化，因此无论从规制制定和实施上，我国的媒介不时地牺牲一些公共利益，这从许多媒介人贪污的事实中可以得到佐证。

　　这个问题的关键在于没有处理好意识形态宣传与媒介经济上自主的关系，使得各级政府与媒介机构在执行政策时陷入了两难境地，从而造成了在推行中央政策时的两套原则：表面上是在执行中央的政策，为社会主义和党的宣传事业服务；实际上以自己的利益为上。

　　利益集团之间的博弈往往推动政府规制的变化，表现在以跨国公司为代表的国外利益集团凭借其资本与技术优势，加之对我国高层政治利益集团有效的公关能力，会在一定程度上建构我国现行和未来的媒介政策；

　　国有媒介，特别是主流媒介、地方政治利益集团会从维持现有的既得利益和再发展的角度影响媒介规制变迁；

　　新兴的经济集团和知识利益集团会时刻寻找政策机会，以谋求自身的利益最大化。

　　政府对媒介经济活动干预范围总趋势是在缩小，但恰恰是在这种变迁的过程中产生了媒介寻租现象。

　　1.“二元运作”体制本身就在制造租金，媒介从自身利益最大化的角度出发，在完成党和政府的宣传任务的同时，必然索取回报。

　　2.“二元运作”会造成行政的随意性控制，这种随意性控制为设租—寻租提供了可能性。

　　3.政治既得利益集团，特别是政府中的一些官僚集团在追求自身利益最大化的过程中，促使政府对媒介的经济活动进行种种限制，这些限制本身会带来租金，从而促使人们去追逐这些租金。

　　4.我国媒介组织的科层化管理体制强化了行政权利的权威性，这就为拥有行政权力的人提供了设置租金的可能性。

　　（1）媒介归国家所有，代表着党、政府和国家的意志，媒介具有了一种特殊的行政权力，这种权力又往往凌驾于任何个人，特别是普通老百姓之上，致使一些媒介组织或个人利用这种权力谋取私利。

　　（2）媒介监督是公众舆论监督的一种重要形式，其监督的对象是政府等权力机构，其目的是为公众服务。而在我国的媒介监督权成为中共和政府执法权力的一种补充，媒介不时地会干预司法活动。

　　（3）媒介是一种公共品，以维护公共利益为根本。但随着我国媒介市场化和资本化的不断推进，媒介组织或个人往往会利用这种公权谋取自已的经济利益。

　　我国媒介规制实施效果存在着许多相互矛盾、抵牾的地方。一个很重要的缘由就是在规制的制定和实施中存在着信息不对称的现象，具体体现在如下三个层面上：

　　1.政府与媒介：政府在决策时缺乏调研，规制的出台没有经过必要民主决策过程；而各级地方政府和媒介在行政上隶属于中央政府，在执行和实施的过程中会出现两套原则的怪现象——文件上说的、口头上说的是坚决贯彻中央的政策方针；背后做的、心里想的却是如何利用政策为自己谋福利。

　　2.政府与公民：在这个层面上某些政府官员作为信息的绝对拥有者从维护自身利益出发有时会封锁、拖延有关信息的发布，在一定程度上剥夺了公民的信息获得权，使公民对中央的规制无法理解，往往听信于谣言、流言。

　　3.媒介与受众：我国的媒介科层化的管理模式使得媒介从业者更多地关注上层的意见，特别在对中央政策规制的宣传报道上更是如此。这样会在一定程度上使受众处于信息盲区，进而损害受众的利益。同样受众对于媒介会产生如同对待政府一样的疏离感，造成反馈上的信息不对称，影响了政策规制的实施效果。

　　所谓“政商共谋”就是经营媒介的商人对于政府的策略往往是与政府合谋，从而规避政治风险，降低交易成本。我国虽然没有真正的商业媒介，但我国的媒介制度却为政治与经济动力的结合提供了空间。主要表现在：

　　1.跨国媒介集团与政府合谋的策略同样会运用到我国各级政府上，何况他们深谙我国政治权力结构，会从政府最高层的公关做起，逐步自上而下地打开其他政治集团的大门。而我国的各级政府和政治利益集团基于自身利益又会推动政府高层与跨国集团合作，从而促使跨国媒介集团参与建构我国媒介现行和未来的政策。

　　2.从20世纪80年代开始，我国政府就倡导国有媒介进行商业化运作以不断自养，这就为私营的媒介内容制作商、媒介产品销售商与政府合谋提供了机会。这些新兴的经济利益集团会通过国有媒介或自己的力量影响我国媒介规制的变迁。

　　3.政商合谋最大的隐患是对公共利益的伤害与侵蚀，而我国媒介规制较少地关注公共利益，这是因为在观念上有一个误区：国有或政府拥有媒介就是为公共利益服务的公共媒介。但实际上至今我国就没有真正的公共媒介。公共媒介的缺失为政商共谋创造更好的条件，因为其他任何个人或组织很难与合谋的政商利益集团抗衡。

　　我国媒介规制变迁中制度困境的另一个缘由是由于20多年来我国媒介改革仍然没有超越对规制和一些正式约束的移植阶段，也就是说只是将这些与市场经济相关条文拿过来使用，而没有变革、改善根本性的正式约束及其生存土壤与根基——非正式约束，也没有建立一套有效的实施机制。而有效的制度安排包括非正式约束、正式约束和实施机制三个不可或缺的内容。

　　我国媒介改革是在一个具有悠久历史传统且变化着的非正式规制环境下进行的制度变迁，因此我国媒介改革更为重要、更为艰难、更为复杂的问题在于非正式约束的变革，其中居于主导地位的是意识形态。因为意识形态蕴含了价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习惯等。它不仅在形式上构成某种正式约束的“先验”模式，而且有可能取得优势地位或以指导思想的形式构成某种正式约束的理论基础和最高准则。

　　在我国尚不很成熟的政治意识形态却很难使公民在政治理念上达成共鸣，更无法形成影响公民思想的政治思潮。这就致使媒介规制的实施不得不依靠行政权力来强制推行并使权力进入市场。而行政权力的进人、政府干预的过度、产权改革的滞后恰恰导致了公权滥用、媒介寻租和政商共谋。

　　媒介是监督政府和满足社会其他需要的工具，是每个人自由表达自己思想的场所，媒介应该归私人所有。

　　媒介因追逐经济利益常常会损害公共利益，所以媒介应受到职业道德、政府方法机构等的控制，以担负起社会的责任（媒介的社会责任理论）。

　　现实中的政府机构及其成员常常追求自身组织目标或自身利益而忘却了公共利益，于是放松媒介规制。

　　国家是在所有公民多重博弈达成契约后的结果，而不是某些特权精英阶层代理公民权的专利，国家在社会中是一个中立的仲裁者。

　　政府应是小政府，政府的职能是提供政策服务，确保市场机制的有效运转与维护公共利益。

　　政府是全能的，集社会管理与经济运营于一身，政府包办一切，既办又管，全面主宰经济活动。

　　限制媒介组织及个人参与经济活动和进行自我管理的积极性，使得媒介组织和个人对中央的政策和规制缺乏认同感，造成规制实施中的信息不对称。

　　媒介资源的配置是由政府决定的，而不是通过市场机制的自然调节，致使行政权力继续在媒介经济活动中畅通无阻，媒介寻租、公权滥用、政商共谋无法根除。

　　无论是对媒介还是国家的理解其实都是基于对人的认识的基础上的，对人的思考才是最根本的问题。

　　20多年来的媒介改革没有激活媒介的市场主体——个人及其自由组织的媒介机构：第一阶段根本就没有市场主体，政府包办一切；第二阶段突出了国有媒介的主体性；直到第三阶段才提出重塑媒介市场的主体——媒介企业，把办事业、办企业、办活动的权力真正交还市场主体。

　　另外，我们长期追求的人的结果平等扼杀了个人的能动性、竞争力和创造力，同时会使社会交易成本加大，即人们会将时间和精力运用于拉关系、走后门等权力交易的社会活动中而不是去参加生产活动，从而使社会总成本加大，社会总产出减少。

　　这种结果平等的思想贯穿了我国媒介变迁的整个过程，从1983年的“四级办台”，全国各地不管有无经济实力与文化底蕴一律照此办电台、电视台及出版机构，到1999年各省都要组建媒介集团的集团化运动等等。

　　我国媒介再制度化如何在政治利益、经济利益和公共利益这三者之间找到一个平衡点成为制度变迁中的一个最重要的问题。实际上媒介制度变迁有赖于整个制度系统的变革，特别是政治制度的变革。

　　从世界范围内来看，成功的政治制度都是国家最高行政首脑、精英和大众三重因素在政治制度中保持混合与均衡的制度，其中大众原则（民主）又是现代政治的基本体现。

　　因此对于复杂多变的中国来说，好的政治制度必然是多种原则、多种利益成分、多种社会群体、社会力量、社会意志的混合与均衡，特别是民主原则的建构与完善在我国显得尤为重要。

　　自改革开放以来，个人意识逐渐苏醒，个人的财产权、生存权等逐渐被重视起来。2003年中共十六届三中全会提出了“以人为本”的改革理念，2004年3月第十届全国人民代表大会又将“国家尊重和保障人权”和“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入了宪法。

　　我国国民的基本人权得到进一步的保障，而关于人的基本理念的塑造是意识形态建设的关键所在。个人的觉醒必然与国家观念的变革相联系，我国政府的国家理念正在逐步变革，即政府由统治型、经济建设型向治理型、公共服务型转变。

　　论文作者胡正荣、李继东，分别为中国传媒大学新闻传播学院教授、中国传媒大学国家传播创新研究中心副主任，原文载于《新闻大学》2005年第1期，本文有删改。

　　这个阶段有三次比较显著的变化，一是1983年中共中央（1983）37号文件确定了“四级办台”的事业建设体制，形成了行政区域化的广播电视发展格局。报刊、图书出版发行行业也相应地进行了条块分割式的规划与建设；

　　二是1996年中共中央办公厅，国务院办公厅的《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》以及1997年广播电影电视部据此下发的相关文件提出了“三台合一，局台合一”的广播电视机构合并模式，并对报刊治散治乱；三是1999年国务院办公厅82号文件。

　　该文件提出了“四级变两级”的广播电视改革体制，即在三台合一的基础上，推进地（市），省级无线电视台和有线电视台的合并。同时提出在省、自治区、直辖市内组建包括广播电台，电视台在内的广播电视集团。

　　2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办17号文件），这是我国政府全方位深化媒介改革的一个重要文件。

　　提出要以资本和业务为纽带组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团，并要以结构调整为主线对媒介业的组织结构，资本结构等进行全面调整。而且允许媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资股份等形式募集资金。

　　广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下，可以吸纳国外和国内非国有资金，同时允许经营性资产可以上市。

　　2003年中共中央办公厅21号文件提出了要全面深化文化产业体制改革，之后国家广播电影电视总局，新闻出版总署分别下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》《新闻出版体制改革试点工作实施方案》、44号令等文件，昭示着我国媒介规制变迁步入了一个新的阶段。

　　新制度经济学家认为，当直接的政治分配扰乱有序的市场秩序的程度越强，即政府直接干预经济活动的范围越广，滋生寻租现象的可能性和寻租的规模就越大。我国媒介正经历着由政府主导向市场主导的制度变迁中，政府对媒介经济活动干预范围正在发生着变化，总的趋势是干预的范围在缩小，但恰恰是在这种变迁的过程中产生了媒介寻租现象。

　　首先，“二元运作”体制本身就在制造租金，媒介从自身利益最大化的角度出发，在完成党和政府的宣传任务的同时，必然索取回报。为此政府只能放缓媒介市场化的进程，而进一步扩大媒介产权的公共区域。同时“二元运作”会造成行政的随意性控制，这种随意性控制为设租—寻租提供了可能性。

　　其次，政府虽然逐渐退出对媒介经济活动的干预，但政治既得利益集团，特别是政府中的一些官僚集团在追求自身利益最大化的过程中，有一种扩大公共区域的偏好，产生对规制的一种内在需求，形成对现行媒介制度的路径依赖，从而促使政府对媒介的经济活动进行种种限制，这些限制本身会带来租金，从而促使人们去追逐这些租金。

　　最后，我国媒介组织的科层化管理体制强化了行政权利的权威性，也就是说经济效益的好坏不如行政权力大小更有用。这就为拥有行政权力的人提供了设置租金的可能性。